Куда уходят деньги

18 февраля 2013 г. 01:00

http://e-vestnik.ru/analytics/kuda_uhodyat_dengi_6584/

Дмитрий Анохин

Одна из самых болезненных тем, возникших во ходе обсуждения и принятия нового Закона «Об образовании»¹, — бюджетное финансирование негосударственных образовательных учреждений (официально сейчас их принято именовать частными) в части оплаты так называемых образовательных стандартов. Образовательные стандарты — это набор рамочных условий и нормативов, описывающих преподавание тех общеобразовательных предметов, которые гарантированы всем российским детям Конституцией и финансируются из государственного бюджета.

Финансируются-то они финансируются, только вот на практике этот процесс зависит от множества местных условий и конкретных алгоритмов, реалиузющихся в соответствии с различными механизмами. Если до условного школьника в государственном или муниципальном учреждении деньги посредством функционирующей в России казначейской системы неминуемо доходят, путь тех же самых сумм до школы негосударственной неизмеримо более тернист и труден.

Хотели как лучше...

Год назад наше издание рассказывало об этой проблеме. Однако с тех пор утекло немало воды. Сейчас в России действует значительно переработанный Закон «Об образовании»², но и его дни сочтены: в конце прошлого года Президент России Владимир Путин подписал новый закон, приходящий на смену старому. В силу он вступает с начала ближайшего учебного года, то есть с 1 сентября, однако важнейшие экономические положения (в частности, содержащиеся в отдельных пунктах «финансовых» 8-й и 9-й статей) начнут действовать с 1 января 2013 года³.

Попытаемся сравнить нынешнее положение вещей с тем, что было до последних серьезных изменений в действующем законе⁴, и с тем, что ждет православные школы и детсады в следующем году. До минувшего лета общероссийского механизма, обязывающего региональные органы власти перечислять бюджетные средства негосударственным образовательным учреждениям, не существовало. Правда, ни один закон не запрещал это делать. Но вот формы и, главное, размер ассигнований каждый регион определял самостоятельно и произвольно.

Такой порядок вещей и побудил Святейшего Патриарха Кирилла обратиться на прошлогодних Рождественских образовательных чтениях к руководству страны с предложением создать необходимую правовую базу для бюджетной поддержки православных школ. Год назад на встрече с руководителями традиционных религиозных общин занимавший тогда пост главы правительства Владимир Путин предложил «окончательно решить один принципиальный вопрос — уравнять вузы и школы, созданные при участии религиозных организаций, с государственными (и в вопросах аренды, и в доступе к бюджетным средствам, и по зарплате преподавателей и учителей)».

Введенные в действие 1 июля прошлого года поправки к Закону «Об образовании» вроде бы отвечали этому настрою руководства страны. В 5-й статье «Государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования» появился специальный пункт 3.1, декларирующий покрытие бюджетом основных общеобразовательных программ как в негосударственных детских садах (чего доселе вообще почти нигде не наблюдалось), так и в аккредитованных средних школах.

К детским садам мы вернемся несколько позднее. Что же касается школ, в 29-й статье «Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования» есть специальный подпункт 6), существенно ограничивающий размеры соответствующего финансирования: в настоящий момент речь идет лишь о расходах на учебники и пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы и оплату труда педагогических работников.

Наверное, не требуется слишком подробно рассказывать, что в школе работают не только педагоги. Кроме директора, завучей, учителей здесь еще трудятся лаборанты, нянечки, секретари, то есть вспомогательный и технический персонал, который словно бы повисает в воздухе. С одной стороны, такая государственная поддержка, конечно, лучше, чем ничего. С другой стороны, значительная часть из 172 православных учреждений среднего и дополнительного образования местными бюджетами и раньше финансировалась, причем какая-то их доля финансировалась даже наравне со школами муниципальными! Теперь получается, они проиграли: рамки их государственной поддержки сужены, а всё, что в них не вписывается, теоретически может быть интерпретировано как нецелевое расходование бюджетных средств.

Кому-то может показаться, будто относительный проигрыш невелик. В масштабах страны, возможно, это так. Но для отдельных школ, которым раньше «везло», он достаточно болезненный. «За полгода мы потеряли огромные деньги, — признается директор Калужской православной гимназии Валентина Тарарычкина. — Государственная поддержка упала минимум в 2–2,5 раза».

Это сладкое слово «субсидия»: кто равнее?

Однако по этим правилам играть остается, как уже говорилось, меньше года. Любопытно, однако, что с будущими правилами, несмотря на то что они опубликованы и широко обсуждаются, полной ясности по-прежнему нет.

Прежде всего 3-я часть 5-й статьи закона № 273-ФЗ гарантирует «...бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования». Заметим, что в аналогичных нормах законов-предшественников подобные декларации касались лишь государственных и муниципальных школ и детских садов.

Неужели мы возвращается в советское прошлое? Конечно же, нет. Нелишне напомнить, что бесплатное образование исключительно в государственных учреждениях провозглашает российская Конституция. Да и потом, гарантии гарантиями, но механизмы их предоставления в каждом случае необходимо прописывать отдельно. Новый Закон «Об образовании» вроде бы подробно конкретизирует данный аспект применительно к частным школам: отдельный 6-й пункт 1-й части 8-й статьи «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования» подробно перечисляет все направления субсидий, на которые могут претендовать негосударственные школы и дошкольные образовательные учреждения. Процитируем здесь его полностью: «расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в пункте 3 настоящей части».

Этот самый «пункт 3», перечисляя все те же самые позиции, уточняет: речь идет о разработанных региональными властями нормативах финансирования для государственных и муниципальных учебных заведений. Ситуация двоякая. С одной стороны, оплата чьего именно труда имеется в виду, явным образом не называется. Кто поручится, что местные чиновники в своих нормативах не продолжат учитывать одних лишь учителей, а не весь школьный персонал? С другой стороны, отныне во главу угла ставится именно подушевой норматив финансирования: деньги выделяются не на школу и не на учителей, а на учеников.

«Де-юре все нормы, касающиеся госбюджетного финансирования оказываемых госучреждениями услуг, автоматически относятся и к православным школам, — считает руководитель юридической службы Московской Патриархии инокиня Ксения (Чернега). — Принцип равенства имеется. Только он не декларируется открыто, потому что сейчас в законе говорится о выделении денег на ребенка. В частной или в государственной школе учится ребенок, государство на него деньги обязательно выделяет, и они идут вслед за учеником, если он переходит из одной школы в другую».

А вот учредитель трех московских православных школ, руководитель всероссийского общества «Радонеж» Евгений Никифоров считает, что до равенства еще далеко: статья написана так, что предполагает разнообразные толкования, поэтому в каком конкретно объеме финансировать православные школы, будет зависеть от личного мнения и настроения региональных властителей. Солидарен с этой позицией заведующий сектором православного образования Синодального отдела религиозного образования и катехизации священник Алексий Алексеев: «Квоты на финансирование негосударственных образовательных учреждений по-прежнему прерогатива субъектов Федерации. Как добиться, чтобы деньги платили? Лоббировать собственные интересы и самостоятельно, и через епархиальные отделы образования и катехизации, и через региональные департаменты образования.

В то же время возглавлявший церковную рабочую группу по разработке закона руководитель Синодального отдела по взаимодействию Церкви и общества протоиерей Всеволод Чаплин доволен, что удалось избежать принятия поправок, за которыми стояло намерение «радикализировать ситуацию или вернуться к советским представлениям о месте религии в системе образования». Фактически, по мнению отца Всеволода, окончательный вариант закона представляет собой продукт компромисса между Церковью и оппонентами, выстроенный на «очень непростых, тонко настроенных договоренностях» между министерством и религиозными общинами.

Куда критичнее высказывается директор первой российской православной гимназии «Радонеж» Михаил Тишков (Москва): «Закон несколько улучшает положение православных учебных заведений, но в нем нет главного — справедливости и равенства частных и государственных школ. К сожалению, дискриминация части российских граждан по признаку их религиозной принадлежности сохраняется. И произошло это из-за аппаратной интриги Министерства образования и профильного комитета Госдумы (в первую очередь председателя последнего Александра Дегтярева), за неделю до второго чтения убравших из текста законопроекта две закреплявшие принцип равенства государственных и частных школ поправки».

Не путайте личное с государственным

Первая из отклоненных парламентом поправок содержала тезис о равном бюджетном финансировании в явной форме, говоря об обязательности компенсировать оплату труда всех сотрудников школы (а не только педагогов), а также всех связанных с содержанием здания расходов (в том числе и коммунальных платежей). Вторая обязывала местные власти финансировать все образовательные организации независимо от их формы собственности и списка учредителей и попечителей в рамках бюджетных и внебюджетных программ и проектов, направленных на повышение качества обучения.

Кажущаяся искусственность и даже надуманность второй поправки обусловлена горьким опытом, которые наработали за последние два года в родном городе московские православные школы. В марте 2011 года столичные власти объявили о проведении так называемого пилотного проекта по повышению качества образования в городе посредством увеличения зарплаты педагогам⁵. В соответствии с ним нормативы подушевого финансирования для учреждений — участников проекта определялись количеством академических часов, которые ребенок проводит в школе в том или ином классе. В общем-то логично: чем больше занятий — тем больше возятся с учеником учителя, тем больше денег за обучение должна получить школа. Так, рублевое выражение субвенций за каждого ученика начальных классов — 73,3 тыс. рублей в год, за старшеклассника — 123,33 тыс. рублей.

«Всё бы хорошо, но под самыми разными предлогами ни одну негосударственную школу, в том числе и православную, к участию в этом проекте так и не допустили! — возмущается исполнительный директор Совета православных школ Москвы Алексей Тишутин. — И весь прошлый, и текущий учебный год мы финансируемся по старым правилам, из расчета 63 112 рублей на воспитанника в год. Сначала нам говорили, что пилотный проект — это эксперимент, в нем участвуют самые достойные. Но эта стадия давно уже позади! Просто просуммировав количество муниципальных школ, включенных в этот проект на разных временных стадиях, получим 1457 участников, в то время как общее число государственных образовательных учреждений в Москве, если верить сайту городского департамента образования, сегодня составляет 1328. Затем ответственные лица департамента сменили аргументацию. Теперь они уверяют, что как учредители муниципальных школ имеют право направлять своим питомцам бОльшие средства. Мол, у вас, уважаемые „частники“, есть собственные учредители и попечители, вот пусть они о вас и заботятся. Но зачем же путать свою шерсть с государственной?! Одно дело — внебюджетные средства попечителей и совсем другое — справедливое распределение бюджетных средств, которое государство уже выделило на ребенка независимо от того, в школу какого профиля определяют его родители для обучения и последующего получения аттестата зрелости установленного образца. Исчерпав переговорные возможности, директора 16 московских православных средних школ официально обратились в Федеральную антимонопольную службу (ФАС РФ) в связи с применением по отношению к нам дискриминационного подхода. Диалог с ФАС продолжается, но даже не это главное. Скорее всего, на фоне такой „пилотной“ принципиальности московского департамента требования равного финансирования от столичных властей в свете нового Закона „Об образовании“ неминуемо перетекут в судебную плоскость. И вот там отклоненная поправка пришлась бы как нельзя кстати...»

Что меняется от перемены мест слагаемых

Изобретательность местных чиновников в том, как бы сэкономить бюджетные деньги на негосударственном образовании, сполна проявилась в творческом подходе московских властей к еще одному смежному вопросу. Как уже упоминалось, ныне действующей редакцией Закона «Об образовании» государство впервые взяло на себя обязательства финансово поддерживать частное дошкольное образование. В классической, так сказать, системе дошкольного отечественного просвещения выделяются два основных компонента связанных с детьми затрат: первый — собственно образование (обучение, воспитание и развитие), а второй — присмотр и уход. Действующим законом⁶ предусматриваются компенсации только за первое слагаемое: считается, что второе в частных организациях — дело самих родителей и законных представителей малыша.

Но логично это только в теории. На практике же дело обстоит следующим образом. До ввода в действие принципиальных «финансовых» поправок к ныне действующему Закону «Об образовании» ежегодное обучение, воспитание и развитие дошкольника в московском муниципальном детском саду (для простоты в этом примере ограничимся воспитанником средней группы от трех до пяти лет) стоило 79 920 рублей в год, а уход и присмотр — 35 080 рублей⁷. В сумме получалось 115 тыс. рублей, на 69,5% из которых негосударственная «дошколка» претендовала как на компенсацию. Конечно, городские чиновники никак не смогли смириться с таким неэффективным расходованием казны. Поэтому за полторы недели до вступления поправок в силу принимаются другие нормативы⁸: уход и присмотр теперь стоят 79 400 рублей ежегодно, а обучение и воспитание — 35 600. В результате столь красивой рокировки сумма не меняется, однако частникам-нахлебникам можно платить в 2,23 раза меньше. Аналогичные фокусы были проделаны со значениями нормативов для младшей и старшей возрастной групп, только там экономия бюджета в относительном выражении оказалась даже чуть больше. Получил ли кто-то за это рацпредложение премию, остается загадкой.

«И даже с учетом всего сказанного значение бюджетных денег за дошкольное отделение (у нас здесь занимается семь десятков ребятишек) неоценимо, — считает Михаил Тишков. — Благодаря им гимназия „Радонеж“ впервые за долгие годы смогла завершить 2012-й год без дефицита бюджета и даже вовремя закончила небольшой косметический ремонт. А вот отставание в зарплатах персонала от средних по московскому образованию значений сократить не удается: в целом по гимназии оно сейчас 1,5—2-кратное, а если брать учителей иностранного языка — 2,5-кратное».

Новым Законом «Об образовании» государственная поддержка дошкольного образования идет в пакете со средним и дополнительным образованием: те же субсидии, рассчитываемые на основании региональных нормативов. Как считает Тишков, половинчатость и незавершенность данной нормы не позволяют надеяться, что в нынешнем виде этот документ кардинально улучшит ситуацию. «Над текстом нужно продолжать работать, — уверен он. — Ведь время до вступления „финансовых“ поправок еще есть».

ПРИМЕЧАНИЯ:

1 Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.

2 В настоящий момент действует редакция № 69 от 12 ноября 2012 г.

3 См.: сноску 1, ст. 111 ч. 2.

4 Введены в действие Федеральным законом № 10-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 28 февраля 2012 г.

5 Постановление правительства Москвы № 86-пп «О проведении пилотного проекта по развитию общего образования в городе Москве» от 23 марта 2011 г.

6 См.: сноску 2.

7 Приложение 1 к постановлению правительства Москвы № 407-ПП «О мерах по развитию дошкольного образования в г. Москве» от 31 августа 2011 г.

8 Приложение 1 к постановлению правительства Москвы № 294-ПП от 19 июня 2012 г. «О внесении изменений в постановление правительства Москвы от 31 августа 2011г. № 407-пп».

© Журнал Московской Патриархии и Церковный вестник, 2007-2011