Проблемы функционирования похоронной отрасли в Российской Федерации требуют особого внимания в том числе и в связи с вопросом создания и эксплуатации вероисповедальных кладбищ. В настоящее время нормативно-правовое регулирование похоронной отрасли России осуществляется на основании федерального законодательства, а также законов субъектов Федерации. Необходимо учитывать также судебную практику по вопросам эксплуатации кладбищ.
Важнейшим нормативным документом, обеспечивающим правовое регулирование похоронного дела, является Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" от 12 января 1996 года № 8-ФЗ.
При этом следует учитывать положение п. 2 ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", согласно которому богослужения, другие религиозные обряды и церемонии могут совершаться "на кладбищах и в крематориях".
Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона о погребении и похоронном деле, места погребений могут быть вероисповедальными. В соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 15 Закона предложения по созданию мест погребения могут вноситься "массовыми религиозными объединениями, уставы которых предусматривают осуществление религиозных обрядов на кладбищах, для создания вероисповедальных кладбищ".
Закон предусматривает создание помимо вероисповедальных также общественных и воинских кладбищ. Общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела (п. 1 ст. 18 Закона). Однако и на общественных кладбищах погребение может осуществляться "с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций" (п. 2 ст. 18).
В ст. 19 закона содержится определение вероисповедальных кладбищ, а также устанавливаются основные принципы их функционирования. Согласно п. 1 ст. 19, вероисповедальные кладбища предназначены для погребения умерших одной веры. Вероисповедальные кладбища могут находиться в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности вероисповедальных кладбищ определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими религиозными объединениями (п. 2 ст. 19). Что касается вероисповедальных кладбищ, расположенных на территориях сельских поселений, то их деятельность может осуществляться гражданами самостоятельно.
Согласно Рекомендациям о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, вероисповедальные кладбища или участки кладбищ должны проектироваться с учетом требований и традиций религиозных организаций и конфессий (п. 9.10). Вероисповедальные участки кладбищ отделяются зоной моральной защиты шириной не менее 20 м (п. 9.11). На вероисповедальных кладбищах или участках рекомендуется предусматривать ритуальные зоны с культовыми сооружениями или зданиями для проведения обрядов прощания и поминовения (п. 9.12).
Вопросы функционирования мест захоронения включают в себя и проблему землепользования в связи с созданием и эксплуатацией кладбищ. В этой связи необходимо упомянуть Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 99 Земельного Кодекса Российской Федерации, земли военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения. Последние входят, в свою очередь, в соответствии с их целевым назначением в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов (пп. 4 п. 1 ст. 7 ЗК РФ). Земли историко-культурного назначения могут использоваться только в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения данной категории земель и, соответственно, земель, отведенных под военные и гражданские захоронения, и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (п. 2 ст. 99 ЗК РФ).
Градостроительный кодекс Российской Федерации относит зоны, занятые кладбищами и крематориями, к зонам специального назначения (п. 13 ст. 35).
Еще один нормативный документ, который необходимо учитывать при рассмотрении вопросов регулирования похоронного дела, — постановление главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года № 84 города Москвы "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". В соответствии с п. 3.1 рекомендуется размещать места захоронений различного типа, в зависимости от вероисповедания и обычаев, на обособленных специализированных участках кладбищ.
Документ содержит требование производить рекультивацию территорий и участков (п. 4.1). Использование территории места погребения допускается по истечении двадцати лет с момента его переноса. В этом случае разрешается использование территории места погребения под зеленые насаждения. Устанавливается запрет на строительство зданий и сооружений на территории перенесенного места погребения (п. 4.2).
Производить захоронения на закрытых кладбищах запрещается (п. 4.3).
Согласно постановлению главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 о введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га должны иметь санитарно-защитную зону 500 м, при этом размещение кладбищ площадью более 40 га не допускается.
В письме Федеральной антимонопольной службы от 30 сентября 2009 года № АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" устанавливается в соответствии со ст. 18 Закона о погребении и похоронном деле, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Отмечается, что Закон о погребении и похоронном деле не предусматривает возможности передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение. Системное толкование норм законодательства позволило Федеральной антимонопольной службе сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
В соответствии с постановлением Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 12027/07 от 23 сентября 2008 года передача в ведение муниципального предприятия общественных кладбищ и наделение его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ создают преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, и являются нарушением ст. 7 Закона о конкуренции.
Согласно постановлению Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 17206/10 от 18 мая 2011 года, нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним функций выделения земельных участков под захоронение, контроля за соблюдением порядка захоронений противоречит законодательству.
Эти важные аспекты правового регулирования функционирования вероисповедальных кладбищ необходимо учитывать при создании и организации мест погребения умерших православного вероисповедания.
Вера Захаренко,
юрисконсульт Юридической службы Московской Патриархии
15 августа 2012 г.
