Правила передачи: концепция закона

Закон «О передаче имущества религиозного назначения» не предусматривает реституцию церковного имущества. Реституция (от лат. restitutio — восстановление) представляет собой восстановление собственника в правах. По смыслу ст. 168 ГК РФ реституция предполагает возврат собственнику полученного в натуре. Если такой возврат невозможен, выплачивается компенсация. Для осуществления реституции в отношении незаконно изъятого имущества собственник должен доказать факт принадлежности ему такого имущества на праве собственности, а также факт изъятия; и дополнительно — обосновать незаконность изъятия.

Закон подобного механизма не предусматривает.

Согласно закону, имущество религиозного назначения может быть безвозмездно передано религиозным организациям не только в собственность, но и в безвозмездное пользование. Компенсация в случае невозможности возврата имущества в натуре не выплачивается.

Сам термин «возврат имущества» в тексте закона не употребляется; о факте незаконного изъятия имущества в годы гонений на Церковь также не сказано ни слова. Соответственно, и доказывать этот факт не требуется.

Имущество, таким образом, не «возвращается» законному владельцу, а «передается» для использования в целях, определенных учредительными документами религиозных организаций.

Такой подход не вполне соответствует международному обязательству России, предусмотренному пп. xii п. 10 Заключения ПАСЕ № 193 по заявке России на вступление в Совет Европы (Страсбург, 25 января 1996 г.).

Разработчики закона не предусмотрели в нем механизма реституции, хотя такие предложения высказывались.

В частности, представители некоторых субъектов Российской Федерации предлагали распространить действие закона исключительно на имущество религиозного назначения, национализированное на основании Декрета СНК от 23.01.1918 «Об отделении Церкви от государства и школы от Церкви».

Однако данный Декрет СНК, утративший силу с принятием постановления Верховного совета РСФСР от 25.10.1990 г. № 268-1, не предусматривал национализации имущества религиозных общин.

В п. 13 Декрета говорилось, что «все имущества существующих в России церковных и религиозных обществ объявляются народным достоянием». Однако, с правовой точки зрения, объявление имущества «народным достоянием» и «национализация имущества» — неравнозначные понятия.

Национализация — это передача в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности. В декрете такая передача не предусмотрена.

В других документах — Декрете Наркомата юстиции от 24 августа 1918 года «О порядке проведения в жизнь Декрета “Об отделении Церкви от государства и школы от Церкви”» и в Инструкции по вопросам, связанным с проведением Декрета об отделении Церкви от государства и школы от Церкви, утвержденной постановлением НКВД РСФСР 19 июня 1923 года, — говорится о передаче имущества церковных и религиозных общин в ведение местных советов народных депутатов, то есть о муниципализации (а не национализации).

Муниципализация оформлялась в те годы актами местных советов об изъятии. Однако в подавляющем большинстве случаев акты об изъятии церковного имущества в государственных архивах отсутствуют. Таким образом, многие объекты церковной недвижимости (особенно те храмы, которые в годы безбожных гонений продолжали действовать), по существу, относятся к категории «бесхозяйного имущества» (то есть не перешедшего ни в государственную, ни в муниципальную собственность).

Важно отметить также следующее: в ряде циркуляров (в частности, в циркуляре НКВД РСФСР от 7.07.1922 г.) даются разъяснения о том, какие объекты недвижимости следует признавать муниципализированными. Здания церковных и религиозных общин в соответствующих перечнях отсутствуют.

К этому следует прибавить, что было немало случаев конфискации монастырского имущества (в качестве уголовного наказания за контрреволюционные выступления насельников).

В целом же неясность и сложность описания в «классических» правовых терминах всех разновидностей правоотношений, связанных с изъятием у частных собственников (владельцев) богатств, оказавшихся в руках Советского государства, служат одной из главных причин отклонения предложений об урегулировании в нормах законопроекта механизма реституции.

Согласно п. 2 положения «О порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты компенсации» от 12.08.1994 г. № 926, не подлежит возврату, возмещению или компенсации имущество, в том числе жилые дома, национализированное (муниципализированное) или подлежащее национализации (муниципализации) в соответствии с законодательством, действовавшим на момент конфискации, изъятия, выхода имущества из владения иным путем.

В этой связи законодательное закрепление реституции церковного имущества может повлечь закономерный вопрос о том, почему же государство отказало гражданам в возврате незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества?

Несмотря на существование отдельных нормативно-правовых актов в данной сфере, порядок безвозмездной передачи имущества религиозного назначения религиозным организациям на уровне федерального закона до сих пор не урегулирован.

Первым нормативным правовым актом в этой области было Распоряжение Президента Российской Федерации от 23.04. 1993 г. № 281-рп, которым Правительству Российской Федерации предписывалось «осуществить поэтапную передачу в собственность или пользование религиозным организациям культовых зданий, строений и прилегающих к ним территорий и иного имущества религиозного назначения, находящихся в федеральной собственности, для использования в религиозных, учебных, благотворительных и других уставных целях, связанных с деятельностью конфессий».

На сегодняшний день возможность безвозмездной передачи государственного или муниципального имущества религиозного назначения религиозным организациям предусмотрена стт. 21–22 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которым передача в собственность либо пользование культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, религиозным организациям для использования в функциональных целях осуществляется безвозмездно.

Но данные нормы не определяют порядка безвозмездной передачи религиозным организациям соответствующего имущества.

В свою очередь, согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ, «по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц». Однако Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» содержит нормы, устанавливающие порядок возмездного отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности. Согласно ч. 2 ст. 3 данного закона, он не распространяет свое действие на случаи безвозмездной передачи имущества религиозного назначения в собственность религиозных организаций. В силу данной статьи отчуждение такого имущества из государственной или муниципальной собственности регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Существует подзаконный акт — постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2001 г. № 490 «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения», которое определяет порядок безвозмездной передачи в собственность либо в безвозмездное пользование религиозных организаций имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований данное постановление носит рекомендательный характер, о чем сказано в п. 2 постановления.

Неудивительно, что большинство субъектов Российской Федерации (прежде всего, Москва) игнорируют данный нормативный правовой акт, а в некоторых регионах имеются собственные законы и подзаконные акты, определяющие порядок передачи религиозным организациям имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации. К сожалению, нормативные правовые акты, принятые регионами, несовершенны и, как правило, существенно ограничивают права религиозных организаций. В частности, согласно ст. 1 закона Санкт-Петербурга от 9.03.2006 № 59-12 «О порядке передачи в собственность религиозных организаций имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга», в собственность религиозных организаций может быть передано только то имущество религиозного назначения, которое используется ими на основании заключенных с уполномоченным органом государственной власти договоров безвозмездного пользования. Таким образом, объекты, закрепленные на праве оперативного управления за городскими музеями и не находящиеся в безвозмездном пользовании религиозных организаций, не могут быть переданы в собственность последних.

Главной задачей закона является определение единого (универсального) порядка безвозмездной передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Без определения на уровне федерального закона единых правил передачи имущества религиозного назначения процесс передачи такого имущества будет постоянно сталкиваться с массой бюрократических злоупотреблений.

Согласно закону, передаче подлежит:

- государственное или муниципальное имущество религиозного назначения (ст. 2 закона);

- не имеющее религиозного назначения государственное или муниципальное имущество, предназначенное для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующее с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс (п. 3 ст. 5 закона);

- не имеющее религиозного назначения государственное или муниципальное имущество, которое на день вступления в силу будущего закона перепрофилировано (целевое назначение которого изменено), реконструировано для осуществления и (или) обеспечения видов деятельности религиозных организаций, указанных в ст. 2 данного закона, и передано в установленном порядке религиозным организациям в безвозмездное пользование (п. 1 ст. 12 закона).

В законе недостаточно четко определены критерии отнесения имущества к той или иной категории. Мы надеемся, что такие критерии постепенно будут выработаны практикой.

Однако уже сейчас можно сказать, что под не имеющим религиозного назначения имуществом, предназначенным для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующим с ним монастырский, храмовый или иной культовый комплекс, подразумеваются здания, построенные в советский период на территории монастырских и иных культовых комплексов; под имуществом, не имеющим религиозного назначения, которое на день вступления в силу закона перепрофилировано (целевое назначение которого изменено), реконструировано для осуществления и (или) обеспечения видов деятельности религиозных организаций, указанных в ст. 2 данного закона, следует понимать, к примеру, здания кинотеатров, перепрофилированные на день вступления в силу закона в храмы.

Что касается «имущества религиозного назначения», то к таковому закон относит, во-первых, недвижимость религиозного назначения, включая здания, строения, сооружения и помещения; во-вторых, движимое имущество религиозного назначения.

Понятие недвижимого имущества религиозного назначения существенно расширено по сравнению с тем понятием, которое предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2001 г. № 490. Данное постановление относит к недвижимому имуществу религиозного назначения «здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками, в том числе монастырские и иные культовые комплексы, построенные для совершения и обеспечения богослужений, молитвенных и религиозных собраний, других религиозных обрядов и церемоний, а также профессионального религиозного образования».

Закон включает в этот перечень также объекты, построенные для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как обучение религии, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), включая здания для временного проживания паломников.

К недвижимости религиозного назначения отнесены объекты, построенные для осуществления или обеспечения определенных видов деятельности. К объектам обеспечительного характера могут относиться, в частности, дома причта, хозяйственные корпуса монастырей. Факт постройки объекта для тех или иных целей будет предположительно по-прежнему подтверждаться архивными документами либо исторической справкой, выданной государственным органом охраны объектов культурного наследия по месту нахождения объекта.

Что касается движимого имущества религиозного назначения, то его правовое определение практически не отличается от предусмотренного постановлением правительства РФ от 30.06.2001 г. № 490.

Закон не допускает приватизацию частными лицами невостребованных Церковью объектов.

Нельзя допускать повторного процесса перепрофилирования храмов, в том числе в склады, свинарники, казино и т.д. Такое профилирование — неизбежное следствие приватизации храма третьими лицами.

Уже сейчас действует норма п. 2 ст. 50, согласно которой «объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Закон распространяет это требование на любое имущество религиозного назначения, включая те объекты, которые не относятся к памятникам истории и культуры. Так, согласно п. 2 ст. 3 закона, «государственное или муниципальное имущество религиозного назначения отчуждается из государственной или муниципальной собственности исключительно в собственность религиозных организаций».

Закон предусматривает новые правила передачи имущества религиозного назначения.

В нем сохраняется заявительный порядок передачи имущества религиозным организациям со стороны государственных органов. Инициатором передачи по-прежнему будет являться религиозная организация.

Однако заявление о передаче имущества будет публиковаться на сайте органа, уполномоченного принять решение о передаче.

Инокиня Ксения (Чернега) — руководитель юридической службы Московской Патриархии, руководитель юридической службы Синодального отдела по взаимоотношениям Церкви и общества, преподаватель МДАиС. Приняла монашеский постриг в 2009 году. Кандидат юридических наук.