Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу проект нового закона, регулирующего порядок проведения публичных богослужений и других религиозных обрядов и церемоний. Законопроект должен быть рассмотрен Госдумой в первом чтении в октябре 2013 года.
В настоящее время проведение публичных религиозных мероприятий регулируется федеральными законами «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ и «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. Данные нормативно-правовые акты определяют прежде всего места, в которых разрешается или запрещается проводить публичные религиозные мероприятия. Так, ч. 2 ст. 8 закона о собраниях, митингах, демонстрациях и т.д. указывает следующие места, где нельзя провести публичное мероприятие, в том числе и религиозное:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Этот перечень может быть также дополнен законами субъектов Российской Федерации.
Законодательно определен перечень мест, где богослужения и другие религиозные обряды и церемонии могут совершаться абсолютно беспрепятственно. Ст. 16 закона о свободе совести и религиозных объединениях относит к ним культовые здания и сооружения со своими территориями, иные места, предоставленные религиозным организациям для этих целей, места паломничества, учреждения и предприятия религиозных организаций, кладбища и крематории, а также жилые помещения и некоторые социальные (больницы, детские дома, дома-интернаты) и пенитенциарные учреждения.
В остальных случаях публичные богослужения проводятся в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. А порядок этот в силу ч. 2.1 ст. 8 закона о собраниях, митингах и т.п. заключается в обязательном согласовании мероприятия с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Таким образом, если группа верующих пожелает провести, к примеру, молебен в каком-нибудь парке или на уличной площади, ее организатор для начала должен будет согласовать запланированное мероприятие с компетентным органом власти.
Сам по себе предусмотренный механизм согласования не нарушает прав верующих. Так, организатор обязан уведомить компетентный орган власти о намерении провести публичное молитвенное собрание, а орган власти в свою очередь обязан предпринять все необходимые меры для обеспечения спокойного и безопасного его проведения. В этом и заключается смысл процедуры согласования.
Отказ в проведении любого публичного мероприятия со стороны органа власти в соответствии с ч. 3 ст. 12 закона о собраниях, митингах и демонстрациях может последовать лишь при двух очевидных обстоятельствах:
— если уведомление подано лицом, не имеющим на это права;
— если мероприятие планируется провести в запрещенном для этого месте.
В остальных случаях орган власти, получивший уведомление о проведении публичного религиозного мероприятия, может лишь направить организатору предложение об устранении недостатков1 или предупреждение о возможном привлечении к ответственности в случае наличия каких-либо нарушений при непосредственном проведении мероприятия2.
Тем самым процедура согласования подразумевает не односторонний акт предоставления органом власти разрешения на проведение мероприятия, а совместный поиск обоюдоприемлемого решения в целях наиболее мирного проведения публичного мероприятия. Согласно определению Конституционного суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П, заложенный в понятии «согласование» конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант его проведения, который позволял бы реализовать его цели. Созвучно этой позиции и мнение Европейского суда по правам человека, в соответствии с которым «государства должны не только гарантировать право на мирное собрание, но также воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права. Ввиду основополагающего характера свободы собраний и ее тесной связи с демократией должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право»3. Европейский суд настаивает на том, что государство при согласовании публичного мероприятия должно осуществлять «свою свободу усмотрения разумно, осторожно и добросовестно»4.
На практике же предусмотренный законодательством уведомительный порядок проведения публичных мероприятий воспринимается органами власти зачастую как разрешительный. И вопрос о согласовании конкретного публичного мероприятия чиновники решают по своему собственному, далеко не всегда объективному усмотрению, игнорируя основополагающие конституционные принципы защиты прав человека и гражданина. Недавно один из таких конфликтов вышел на уровень Конституционного суда Российской Федерации, который в своем постановлении № 30-П от 5 декабря 2012 года подверг критике нормы действующего законодательства и внес существенные коррективы в регулирование порядка проведения публичных религиозных мероприятий.
Конституционный суд рассмотрел обращение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина положениями п. 5 ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также п. 5 ст. 19 закона Республики Татарстан с одноименным названием. Суть рассматриваемого дела сводилась к следующему: к Уполномоченному обратились руководители местных религиозных организаций (нетрадиционного направления) в городе Казани и городе Белгороде с жалобами на привлечение их к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации5, за организацию и проведение публичного богослужения (собрания общины) в арендованных нежилых помещениях без предварительного уведомления об этом соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Уполномоченный, усмотрев в данной ситуации нарушение прав верующих на свободу совести и вероисповедания, а также на свободу собраний и деятельности общественных объединений, обратился в Конституционный суд Российской Федерации с соответствующей жалобой.
По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченного по правам человека Конституционный суд вынес постановление, в котором признал его доводы заслуживающими внимания. Суд пояснил, что требование уведомлять компетентные органы государственной власти или органы местного самоуправления о публичном религиозном мероприятии лишь из-за факта его проведения вне специально отведенных для этих целей мест представляет собой неправомерное вмешательство государства в сферу свободы совести. При этом Конституционный суд исходил из того, что организаторы религиозного мероприятия должны уведомлять уполномоченный орган власти только в том случае, когда проведение такого мероприятия сопряжено с необходимостью обеспечения общественного порядка и безопасности со стороны органов государственной власти. В иных случаях, когда запланированное религиозное публичное мероприятие таких гарантий со стороны государства не требует, оно, по мнению Конституционного суда, может проводиться в любом незапрещенном месте без всякого уведомления6.
Таким образом, Конституционный суд выработал важнейший принцип, позволяющий при определенных условиях проводить публичные религиозные мероприятия даже вне специально отведенных для этого мест без сообщения в органы власти.
Во исполнение данного постановления Конституционного суда Министерство юстиции России разработало законопроект «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”», регламентирующий порядок проведения публичных религиозных обрядов и церемоний. В настоящее время законопроект внесен на рассмотрение в Государственную думу.
Прежде всего в проекте нового закона устанавливается перечень мест, где богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, в том числе публичные, совершаются беспрепятственно. Надо сказать, что по большей части этот перечень дублирует действующие положения ч. 2 ст. 16 закона о свободе совести, внося лишь незначительные изменения, касающиеся правового статуса зданий (помещений) и земельных участков, где могут совершаться религиозные мероприятия. Что касается проведения публичных богослужений вне данных мест, то оно, согласно законопроекту, осуществляется в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. Включение в данный перечень наряду с иными публичными богослужениями также «молитвенных и религиозных собраний, проводимых открыто в условиях, которые требуют принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих участников религиозного мероприятия, так и других граждан», к сожалению, не меняет положения дел, поскольку эта категория публичных мероприятий не выделяется отдельно, но присовокупляется к остальным публичным богослужениям, проводимым вне специально отведенных мест и, возможно, вовсе не требующим принятия обеспечительных мер безопасности. Следовательно, данное положение законопроекта также не вносит существенных изменений в действующую норму ч. 5 ст. 16 закона о свободе совести, отсылающую к ч. 2.1 ст. 8 закона о собраниях, митингах и демонстрациях, согласно которой такие мероприятия проводятся только после согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Таким образом, законопроект не вносит каких-либо новшеств в уже существующий порядок проведения публичных религиозных мероприятий, за исключением нескольких несущественных дополнений. Данное обстоятельство вызывает недоумение, поскольку в представленном виде законопроект не оправдывает самого факта своего создания. Как представляется, в нем должно было найти свое непосредственное отражение передовое положение постановления Конституционного суда, позволяющее проводить публичные религиозные мероприятия в любом незапрещенном месте без подачи уведомления, если органы государственной власти не должны принимать меры, направленные на обеспечение общественного порядка, безопасности и спокойствия граждан. Ведь из заключительных норм постановления Конституционного суда № 30-П следует, что уже в настоящее время (до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений) возможно свободное беспрепятственное проведение молитвенных и религиозных собраний в любых нежилых помещениях, если для этого не требуется охранительных мероприятий со стороны органов власти.
Итак, в настоящее время по-прежнему существует потребность в таком законопроекте, который бы с учетом всех положений постановления Конституционного суда Российской Федерации от 5 декабря 2012 года внес необходимые поправки в действующий порядок проведения публичных религиозных мероприятий.
Наталья Змеу,
советник отдела защиты
политических прав человека и административных процедур Аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 Например, в случае несоответствия целей, форм и иных условий проведения запланированного публичного мероприятия требованиям закона о собраниях, митингах и демонстрациях или в случае, если в запланированное время или в запланированном месте оно не может быть проведено по каким‑либо объективным обстоятельствам (п. 2 ч. 1 ст. 12).
2 В соответствии с ч. 2 ст. 12 закона о собраниях, митингах и демонстрациях в случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
3 См. постановление ЕСПЧ по делу «Уранио Токсо и другие против Греции» от 20 октября 2005 года, § 36; постановление ЕСПЧ по делу «Адалы против Турции» от 31 марта 2005 года, § 267. См. официальный сайт ЕСПЧ: www.echr.coe.int.
4 Постановление ЕСПЧ по делу «Махмудов против Российской Федерации» от 26 июля 2007 года.
5 Согласно ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, за исключением случаев, предусмотренных частями 2–4 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или обязательные работы на срок до сорока часов; на должностных лиц — от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
6 П. 3.3 постановления Конституционного суда Российской Федерации № 30‑П от 05.12.12 «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобой уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в статью 16 Федерального закона
«О свободе совести и о религиозных объединениях»
Внести в статью 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 39, ст. 4465) следующие изменения:
1) пункт 2 изложить в следующей редакции:
«2. Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются:
в культовых и иных зданиях (помещениях) и сооружениях, принадлежащих религиозным организациям на праве собственности
или предоставленных им на ином имущественном праве, а также
на относящихся к ним территориях;
на земельных участках, принадлежащих религиозным организациям на праве собственности или предоставленных им на ином имущественном праве;
в местах паломничества;
на территории организаций, созданных религиозными организациями;
на кладбищах и в крематориях;
в жилых помещениях»;
2) пункт 5 изложить в следующей редакции:
«5. В иных случаях публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, включая молитвенные и религиозные собрания, проводимые открыто в условиях, которые требуют принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих участников религиозного мероприятия, так и других граждан, осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций».
