Концепция проекта Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их права и обязанности.
Разработка проекта федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» обусловлена необходимостью установления единого порядка передачи из государственной собственности (как федеральной, так и собственности субъекта Российской Федерации) и муниципальной собственности имущества религиозного назначения, в том числе культовых зданий и сооружений, религиозным организациям.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (пункт 3 статьи 21, пункт 2 статьи 22), а также Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (пункт 2 статьи 50, пункт 1 статьи 56) предоставляют религиозным организациям право на бесплатное получение в собственность или предоставление в безвозмездное пользование имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Опыт применения указанных норм выявил необходимость законодательно установить следующие важные аспекты реализации прав религиозных организаций:
1) определение понятия имущества религиозного назначения (предположительно в объеме, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. № 490 «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения»);
2) особенности распоряжения объектами, неразрывно связанными (по территориальному, архитектурному, функциональному и иным признакам) с объектами религиозного назначения, подлежащими передаче;
3) порядок инициирования передачи: ходатайство религиозной организации и требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право религиозных организаций на получение имущества. Исчерпывающий перечень документов, необходимых для передачи имущества религиозного назначения, будет устанавливаться Правительством Российской Федерации;
4) необходимость определения в каждом публично-правовом образовании государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, ответственного за подготовку решений о передаче имущества, в адрес которого направляется ходатайство религиозной организации, и органа, ответственного за принятие таких решений;
5) подача ходатайства о передаче имущества со всеми необходимыми документами порождает обязанность государственных органов или органов местного самоуправления воздержаться от отчуждения имущества, а в случае передачи его в пользование иным лицам — предусмотреть соответствующие условия (срочность, прекращение отношений по пользованию имуществом с принятием решения о его передаче религиозной организации);
6) обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление и распоряжение государственным и муниципальным имуществом, передать имущество религиозного назначения религиозным организациям соответствующей конфессиональной принадлежности при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, и утвердить план по реализации принятого решения о передаче имущества религиозной организации.
Объект недвижимого имущества передается в собственность (безвозмездное пользование) религиозной организации с земельным участком, на котором он расположен, если иное не установлено земельным законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, особого рассмотрения требуют отношения по безвозмездной передаче имущества религиозного назначения, закрепленного за государственными и муниципальными органами или организациями (органами государственной власти и органами местного самоуправления, подведомственными им государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями).
Передача имущества религиозного назначения является безвозмездной только для религиозных организаций. Расходы религиозных организаций на оформление необходимых для принятия решения о передаче документов не являются платой за имущество, они характерны для любой установленной нормативными правовыми актами процедуры оформления права собственности.
Публично-правовые образования же сталкиваются с необходимостью изыскивать иное недвижимое имущество для размещения государственных органов (органов местного самоуправления) или унитарных предприятий (учреждений), расположенных в зданиях (сооружениях), подлежащих передаче религиозным организациям.
При этом не исключено, что в государственной (муниципальной) собственности отсутствует недвижимость, пригодная для размещения соответствующих органов (организаций), и необходимый объект надо либо строить, либо покупать. Необходимые расходы могут быть заложены только в бюджете соответствующего публично-правового образования. Законопроект должен обеспечить непрерывность в случае передачи зданий, строений, сооружений, деятельности располагающихся в них государственных и муниципальных учреждений в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки (школ, больниц, библиотек, социальных учреждений), органов обеспечения общественного порядка, безопасности и обороноспособности государства и др. государственных и муниципальных организаций.
Если речь идет об объекте культурного наследия, имеющем религиозное назначение, даже в случае невозможности его высвобождения для цели безвозмездной передачи религиозной организации на момент подачи соответствующего ходатайства, законопроект обеспечит действие установленной в п. 2 ст. 50 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» гарантии на передачу объектов культурного наследия религиозного назначения в собственность исключительно религиозным организациям. Снятие с объекта культурного наследия статуса памятника истории и культуры в период рассмотрения ходатайства должно быть запрещено.
Срок рассмотрения ходатайства религиозной организации может быть продлен на период проведения соответствующих согласительных процедур или проверки органом государственной власти (органом местного самоуправления) целевого использования имущества, и осуществления его изъятия предусмотренным законом способом, а в отношении унитарного предприятия — получения согласия его руководителя на передачу имущества в казну соответствующего публично-правового образования;
7) законопроект определит круг передаваемых объектов как соответствующее установленным критериям имущество государственной или муниципальной казны, в т.ч. в случае правомерного прекращения на указанное имущество права хозяйственного ведения или права оперативного управления государственных или муниципальных унитарных предприятий, или государственных или муниципальных учреждений.
Законопроект предусмотрит также возможность согласования государством (муниципальным образованием) безвозмездной передачи имущества религиозного назначения государственным или муниципальным предприятием или учреждением;
8) публичность передачи государственного или муниципального имущества религиозной организации, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте в сети Интернет уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления, ходатайств религиозных организаций о передаче имущества религиозного назначения и о факте передачи.
Определение срока после опубликования информации о передаче имущества, в течение которого другая религиозная организация, претендующая на то же имущество, вправе заявить свое ходатайство на его передачу;
9) запрет отчуждения объекта религиозного назначения в случае поступления более одного ходатайства (от нескольких религиозных организаций) в отношении одного объекта религиозного назначения.
В случае разногласий между религиозными организациями, вопрос о надлежащем правообладателе на объект передачи должен рассматриваться в суде на основании предусмотренных законопроектом критериев и с учетом документированных исторических свидетельств о характере использования объекта о конфессиональной принадлежности владельцев объекта;
10) порядок рассмотрения ходатайств (заявлений) о передаче имущества: сроки, основания для удовлетворения ходатайства (принятия решения о передаче) и отказа в их удовлетворении;
11) особенности передачи объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации):
— условия охраны, а также требования к содержанию таких объектов, условиям доступа к ним граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по их сохранению, а также иные обеспечивающие сохранность объектов требования должны быть определены не позднее принятия решения о передаче и указаны в этом решении;
— обязательность проведения государственной историко-культурной экспертизы объектов религиозного назначения, обладающих признаками объектов культурного наследия и не включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, до принятия решения об их передаче для своевременного установления предусмотренных законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия обременений;
— действие всех норм законодательства об охране памятников в полной мере распространяется на религиозные организации, получившие в собственность (пользование) объекты культурного наследия;
12) требования к содержанию акта о передаче имущества;
13) случаи передачи имущества в безвозмездное пользование, в том числе:
— если объекты передачи отнесены к объектам культурного наследия, являющимся особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, памятниками и ансамблями, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками и объектами археологического наследия;
— если передача в безвозмездное пользование предложена самой религиозной организацией.
14) в случае, если религиозная организация получила имущество на праве безвозмездного пользования, это не отменяет право религиозной организации на получение его в собственность в дальнейшем. Законопроект установит упрощенный порядок передачи в собственность религиозным организациям имущества религиозного назначения, ранее переданного этим организациям на праве безвозмездного пользования, с соблюдением общего правила о публичности ходатайства о передаче имущества и сроках его рассмотрения. Вместе с тем предполагается, что случаи, когда имущество, ранее переданное в безвозмездное пользование одной религиозной организации, может быть передано на праве собственности другой религиозной организации, также заявившей ходатайство о его передаче, будут носить исключительный и единичный характер;
15) обжалование решений органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросу передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения осуществляется в установленном законом порядке;
16) отдельным вопросом является дальнейшая судьба объектов, безвозмездно переданных религиозным организациям. Использование их не по целевому назначению либо отчуждение третьим лицам противоречили бы общественным интересам, ради которых состоялась безвозмездная передача. Законопроект установит, что религиозная организация не вправе изменять вид использования безвозмездно полученного из государственной или муниципальной собственности объекта религиозного назначения, определенный при его передаче, либо отчуждать его третьим лицам, за исключением договоров между централизованными религиозными организациями и организациями, входящими в их структуру.
Указанный запрет будет действовать в течение десяти лет со дня принятия решения о безвозмездной передаче и распространяться на правопреемников религиозной организации, получивших указанный объект, и всех их правопреемников в течение данного срока, а также иную религиозную организацию, которой такой объект может быть передан по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, независимо от вида таких оснований, и на всех ее правопреемников.
Принятие законопроекта особенно важно для соблюдения прав религиозных организаций на получение имущества независимо от уровня публичной собственности, из которой оно передается. Правила передачи должны быть максимально понятны и прозрачны для всех участников правоотношений и общества в целом. Как правило, имущество должно передаваться религиозной организации, являющейся его непосредственным пользователем, либо централизованной религиозной организации, в структуру которой входит религиозная организация, являющаяся непосредственным пользователем, согласно ее уставу.
Предметом правового регулирования являются отношения, возникающие при безвозмездной передаче в собственность или безвозмездное пользование религиозных организаций культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения.
Действие законопроекта будет распространяться на:
— публично-правовые образования, владеющие объектами передачи: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования;
— религиозные организации, претендующие на получение имущества;
— юридических и физических лиц — фактических пользователей передаваемого имущества.
2. Место будущего закона в системе законодательства.
Указанный законопроект, согласно Классификатору правовых актов, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511, относится к разделу «конституционный строй» (010.000.000), к подразделу «общественные и религиозные объединения» (010.170.000), к пункту «свобода совести и религиозные объединения» (010.170.020), а также к разделу «гражданское право» (030.000.000), к подразделам «юридические лица» (030.030.000) и «право собственности и другие вещные права» (030.090.000), к пункту «безвозмездное пользование» (030.120.070)
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов.
Законопроект направлен на устранение пробела в действующем нормативном регулировании отношений по безвозмездной передаче имущества религиозного назначения, в том числе культовых зданий и сооружений, религиозным организациям.
Отношения, возникающие при безвозмездной передаче имущества религиозного назначения, в том числе культовых зданий и сооружений религиозным организациям, регулируются следующими нормативно-правовыми актами:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 213).
2. Земельный кодекс Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 24, пункт 1 статьи 24).
3. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 2 статьи 3).
4. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (статьи 21 и 22).
5. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (статьи 50 и 56).
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 5 статьи 50).
7. Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 281-рп «О передаче религиозным организациям культовых зданий и иного имущества».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. № 490 «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения» (далее — постановление Правительства Российской Федерации № 490).
В данных нормативных правовых актах не установлен точный порядок передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, в том числе культовых зданий и сооружений, а именно:
— порядок и критерии передачи имущества, не имеющего религиозного назначения, но необходимого религиозным организациям для осуществления своих функций и неразрывно связанного с объектом религиозного назначения по территориальному, архитектурному или иному признаку;
— порядок урегулирования между сторонами при передаче имущества религиозным организациям, в том числе:
— определение имущества как объекта религиозного назначения;
— уточнение критериев, которые будут применяться судами при рассмотрении разногласий о праве религиозных организаций на безвозмездное получение объектов религиозного назначения.
Имущество религиозного назначения, в том числе культовые здания и сооружения, может находиться как в собственности Российской Федерации, так и в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, однако постановлением Правительства Российской Федерации № 490 в отсутствие соответствующих законодательных предписаний не может быть урегулирован порядок передачи такого имущества из собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в собственность (безвозмездное пользование) религиозным организациям.
4. Социально-экономические, политические и правовые последствия реализации федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Законопроект предполагает устранить имеющиеся пробелы в действующем законодательстве, а также облегчить доступ религиозным организациям к имуществу религиозного назначения для осуществления своих функций, снять остроту проблемы передачи имущества, которое уже используется.
В целом законопроект должен способствовать реализации конституционного права граждан на свободу вероисповедания в балансе с обеспечением исполнения законодательно установленных функций публично-правовых образований, а также устранить правовую неопределенность в отношении имущества религиозного назначения, не востребованного религиозными организациями.
Реализация законопроекта может привести к росту расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в случае необходимости финансирования предоставления государственным и муниципальных организациям, использующим передаваемые объекты религиозного назначения, иных объектов недвижимого имущества. Принятие законопроекта может также привести к недополучению доходов от использования недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в результате его безвозмездного отчуждения. Однако законопроект сам по себе не порождает новых расходных обязательств, а лишь устанавливает процедуру реализации права религиозных организаций на безвозмездное получение имущества в собственность или в пользование, ранее установленного федеральными законами. Таким образом, наступление названных финансовых последствий будет связано исключительно с надлежащей реализацией прав и гарантий, предусмотренных иными федеральными законами.